Porti e Infrastrutture Shipping e Logistica

Trasporti: ecco le linee essenziali di alcune riforme chiave per il “Next Generation EU” / L’analisi

In teoria sarebbe un momento storico. La trattativa che ha definito il nuovo MFF 2021-2027 prevede, oltre ai consueti strumenti finanziari dell’Unione, un fondo di 750 miliardi destinati a progetti di interesse europeo da realizzare nei paesi membri finalizzati alla crescita, alla coesione ed alla transizione ambientale e tecnologica. I 209 miliardi (a fondo perduto o prestiti) stanziati per progetti da realizzare in Italia sono però condizionati ad una serie di riforme che il nostro Paese si impegna a porre in essere. L’erogazione avverrà man mano che le riforme progrediscono. In breve, si tratta di una occasione perché l’Italia cambi diventando un paese competitivo e dove ha senso investire anche senza detenere rendite di posizione. 

Maurizio Maresca

Limitandoci alle infrastrutture e ai trasporti quattro considerazioni desumibili dalle esperienze maturate dalla Commissione Europea pare debbano essere sviluppate per modernizzare il nostro Paese . 

  1. Amministrazione pubblica, regolazione e controllo 
  2. Amministrazione pubblica in generale

Fino ad oggi la regolazione ed il controllo nel comparto delle infrastrutture  ha presentato molti elementi  di debolezza. E la Commissione Europea ne è del tutto informata. Divisi fra amministrazioni pubbliche spesso tra loro non coordinate (MIT, ART, ENAC, Autorità portuali, Comuni, Regioni ecc.), essenziali, non solo per assicurare il buon funzionamento del mercato, ma anche per presidiare l’interesse pubblico, il controllo e la regolazione non sempre hanno funzionato.  Si considerino le autostrade, i porti, gli interporti e la stessa logistica: in molti casi il controllore/regolatore  pubblico è “catturato” dal concessionario con l’effetto di “spegnere” il mercato; in altri le tariffe previste dai vari contratti non sono giustificate dalle norme europee che stabiliscono precisi limiti quando si tratti di servizi di interesse economico generale oppure paiono davvero disarticolate rispetto al mercato (remunerazioni che talora superano il  10% senza rischi oppure libere rispetto a concessioni di aree e spazi paiono davvero poco proponibili in un contesto di mercato in cui le imprese pagano il denaro intorno all’1%). Occorre, in breve, riordinare la burocrazia assicurando maggiore professionalità, indipendenza e neutralità rispetto alle forze economiche in campo. 

  • Programmazione e porti

Una trentina di porti in concorrenza fra loro non riescono ad essere significativi per l’Europa e si cannibalizzano reciprocamente. E di questo la DG Mobilita è del tutto consapevole. Con il D.lgs. 169 del 2016 si è scelto di coordinare i porti nazionali perché operino come un sistema. Si è profondamente modificata, così, la legge 84 

– sottoponendo le Autorità portuali al potere di indirizzo del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (mentre in precedenza le autorità erano del tutto indipendenti e in concorrenza fra loro). Ad esempio, è inevitabile (i)  il controllo delle scelte strategiche delle autorità portuali e (ii) la determinazione di alcuni indirizzi in particolare per quanto riguarda gli investimenti diretti stranieri (FDIs) e la logistica ferroviaria. Peraltro, per conseguire con successo l’obbiettivo del coordinamento, è forse necessario dare luogo ad uno strumento un po’ più forte della Conferenza dei presidenti delle autorità (art. 11.7) magari usando il modello dell’Enac.

– prevedendo che i vertici delle autorità possano essere nominati dal governo, sempre d’intesa con le regioni, ma in caso di dissenso sulla base della l.241 (e quindi anche se non vi è l’intesa). Una previsione da leggere in modo restrittivo se si ricorda la sentenza della Corte Costituzionale n. 374 del 2005 sul porto di Trieste. Ad esempio, alla luce di questa modifica e della responsabilità di indirizzo e coordinamento che grava sul governo, ha poco senso la nomina di presidenti delle Autorità portuali in considerazione della loro appartenenza politica: occorrerà invece scegliere persone competenti che presentino le specifiche caratteristiche davvero necessarie rispetto al sistema ed al singolo porto convenute fra ministro e presidente della Regione.

       C. Autostrade

Un riordino delle norme sulle autostrade pare indifferibile alla luce dei gravi disservizi che, specie nel 2020, hanno interrotto il rapporto di servizio pubblico. Occorre in breve assicurare l’equità delle remunerazioni, il servizio di interesse economico generale e gli investimenti necessari per le manutenzioni. La “crisi delle regole” del neoliberismo europeo, che si manifesta negli ultimi anni e che ripropone la presenza dello Stato, non solo nella amministrazione e regolazione pubblica, ma anche nell’esercizio dell’attività economica, non deve indurre a rinunciare alla corretta regolazione del mercato attraverso gli strumenti propri dell’esperienza americana ed europea. Così che il gestore delle autostrade, impresa a capitale privato o a capitale pubblico, deve essere consapevole che, al di là del contratto di concessione, presta un servizio a favore dell’utente orientato alla “qualità, continuità e sicurezza e ad un prezzo ragionevole” e che ci sono organi ed istituzioni preposti al relativo controllo. Un ponte che cade è un fatto gravissimo che impone risarcimenti e sanzioni ove si accertino le responsabilità. Ma, se si guarda a quanto e’ successo in Liguria fra luglio e agosto, lo Stato ha certamente fallito negli anni fra il 2000 ed oggi nel presidiare il servizio di interesse generale (art. 14, Tfue) con l’effetto di aver “chiuso” una parte importante del paese al traffico (come conseguenza dell’inadempimento alla direttiva 54 del 2004 sula sicurezza nelle gallerie). Quanto alle soluzioni organizzative, oltre alla tradizionale concessione del governo ad imprese pubbliche o private, da scrivere alla luce di quanto sopra, è di sicuro interesse il modello perseguito dalle regioni Trentino Alto-Adige, Friuli Venezia Giulia e Veneto sulla base del principio della cooperazione orizzontale fra Stato, Regioni ed enti locali approvato anche dalla Commissione europea – DG Grow.

2. Appalti  e concessioni – evitare il gold plating

La seconda area di riforma riguarda la disciplina degli appalti e delle concessioni. Non è tanto un problema di “Modello Genova” (un successo dovuto alla semplificazione normativa ed alla collaborazione fra la struttura della Presidenza del Consiglio e il Commissario straordinario). Si tratta piuttosto di ritornare alla giusta idea iniziale: e cioè modificare il Dd.lgs. 50 limitando le procedure a quelle previste dalla sola disciplina europea evitando qualunque tipo di sovrastruttura. Da un lato quindi semplificare e dall’altro evitare che il contenzioso sia comunque conveniente a chi impugna. Certo, per le opere più importanti sarà opportuno nominare un commissario che davvero riporti al – ed operi sotto la direzione del – presidente del Consiglio. L’intera disciplina ANAC merita di essere riformulata fuori dal contesto europeo del mercato interno.

E’ evidente che, fino a quando la modifica normativa indicata non avrà avuto luogo, il ricorso a misure in deroga sarà inevitabile. Ed in questo caso il “Modello Genova” tornerà di utilità. 

  • La cura del ferro e del mare
  • Il riequilibrio modale

Il terzo tema di riforma è quello ferroviario/marittimo. Proprio avendo riguardo ai parametri stabiliti dal Consiglio europeo, e quindi, a breve, dalla Commissione europea, qualsivoglia progetto deve risolvere il problema del riequilibrio modale. Non è tollerabile che il Nord Italia, l’area produttiva del Paese, sia quotidianamente bloccato sulle direttrici Trieste – Torino, sul Brennero, e sulle autostrade liguri e piemontesi (al di là del grave ritardo nella attuazione della direttiva 54 del 2004 sulla sicurezza nelle gallerie). Proprio il Next Generation EU offre l’occasione per liberare dal traffico pesante, non solo il transito sulle Alpi, ma anche il transito sull’Appennino (è evidente il ritardo drammatico del principale porto italiano – che in teoria dovrebbe sostenere il corridoio ferroviario del Gottardo) e dei nodi urbani. Sarà necessario stabilire un obbiettivo graduale, ma molto preciso, di riequilibrio modale perché, ad esempio, entro cinque anni la riconversione dalla gomma alla rotaia ed al mare, con esclusione dei traffici locali, sia completata. Gli strumenti sono quelli usati dal governo svizzero (ed in parte austriaco): che, da un lato premiano chi investe nella ferrovia o nella modalità marittima e dall’altro condizionano la defiscalizzazione e la riduzione delle tariffe autostradali, ad esempio, in considerazione del chilometraggio. 

  • La riforma dell’autotrasporto

Prima o poi qualcuno avrà il coraggio di provare a mettere mano di nuovo ad una riforma dell’autotrasporto che favorisca maggiore sostenibilità ambientale, imprese più importanti in grado di investire sul ferro, attenzione al servizio di interesse economico generale.

  • La politica internazionale dei trasporti

Due tematiche il nuovo ordinamento europeo profila costantemente per sviluppare una politica industriale comune in un mondo dominato da sistemi che non si riconoscono nelle regole europee (da un lato gli Stati Uniti e dall’altro il mondo governato da Paesi sovrani ad iniziare dalla Cina, ma anche dai paesi del golfo, da Singapire ecc.). Il nostro Paese deve partecipare  con maggiore sistematicità.

  1. I cosiddetti “European Champions”

Non c’è dubbio che le sfide internazionali non possono essere sostenute se non strutturando grandi players transnazionali magari partecipati dagli stessi stati. Questa è la logica di alcune aggregazioni che coinvolgono anche il nostro paese (Fincantieri – Stx o lo stesso comparto delle autostrade  e dei porti ) e che sollecitano finanche modifiche alle norme europee in tema di concorrenza. Per l’Italia dei trasporti e delle infrastrutture è essenziale riprendere a fare politica industriale.

  • Il controllo degli investimenti stranieri di paesi sovrani (FDIs)

È evidente la necessità di un accurato controllo se uno stato straniero acquista la gestione di una pubblica infrastruttura strategica funzionale ad obbiettivi di mobilità europea. Per questo l’Unione europea e l’Italia hanno predisposto specifiche norme che responsabilizzano gli Stati membri e la stessa Commissione (il regolamento 452 del 2019 ed il Dl 31 del 2011). Una efficace politica dei trasporti presuppone, anche da parte del governo italiano, un controllo dei FDIs al di fuori degli entusiasmi locali per gli investimenti di questo o quello stato.

*Prof. Maurizio Maresca, già presidente dell’Autorità portuale di Trieste, ordinario di Diritto Internazionale all’Università di Udine, fra i massimi esperti di infrastrutture, logistica e tematiche portuali.